Nicolás Guzmán

Nicolás Guzmán

Abogado viñamarino de la PUCV. Magister en Derecho PUCV y Magíster en Derecho Laboral y Seguridad Social UAI. Con diplomados en Derecho Ambiental, Derecho de la Función Pública, Derecho de la Contratación Pública, Derecho Municipal, Gestión Municipal y Políticas Públicas para Gobiernos Locales. Ha sido abogado de la Prosecretaría General de la PUCV y asesor del Programa de Asistencia Legislativa del Instituto Igualdad. Actualmente se desempeña como Director Jurídico de la Municipalidad de Valparaíso. Comprometido con la construcción de verdaderos Gobiernos Locales.

Gobiernos Locales: El desafío constitucional del Nuevo Municipalismo Chileno

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Esta semana viviremos un momento único en la historia de Chile: por primera vez podremos decidir en democracia si queremos escribir una nueva Constitución y en ese contexto, que duda nos cabe, que dentro del Estado, son las municipalidades el órgano descentralizado indispensable para la ejecución de una gran cantidad de políticas públicas y provisión de servicios a la comunidad local.

Desde que hace un año se produjo el estallido social y durante todo 2020 con la pandemia Covid 19, los alcaldes y alcaldesas han logrado un alto nivel de notoriedad en la política nacional y eso se debe a que el rol del municipio ha sido central para el mantenimiento social y sanitario de las ciudades a través de la implementación de estrategias de alimentación y de salud a través de los CESFAM.

Pese a lo anterior, los municipios siguen siendo instituciones débiles, con autonomía limitada y, sobre todo, con excesiva carencia de recursos, lo que dificulta enormemente su gestión. Es por ello que, ganando las opciones Apruebo y Convención Constitucional, esta última se deberá abocar a determinar el mejor sistema de organización político – administrativo para combatir el excesivo centralismo que ha imperado en la historia institucional de nuestro país.

Por ello, es imperativo que los municipios pasen de ser meras administraciones locales (en la gran mayoría de los casos “administradoras de pobreza”), para pasar a convertirse en verdaderos Gobiernos Locales.

El concepto de Gobierno Local es de origen anglosajón. Desde su inclusión en 1844 es la Enciclopedia Británica, ha sido un concepto abierto a debate. Por ejemplo, Sánchez Morón los define como “el conjunto de reglas y pautas institucionales mediantes las que se gobiernan las Corporaciones Locales, lo que comprende tanto la composición y la elección de sus órganos de gobierno como las relaciones que median entre ellos y, en otro orden de cosas, las formas de participación de los ciudadanos en la vida política local complementarias de su intervención en los procesos electorales”. A su vez, la International Union of Local Authorities, considera que “por Gobierno Local Autónomo se entiende el derecho y la capacidad de las autoridades locales, dentro del marco de la ley, de regular y gestionar una parte sustancial de los asuntos públicos de su competencia y en interés de la población local”.

En la vereda contraria del modelo anglosajón encontramos al modelo europeo continental, que se caracteriza más por su rol político de representación de los intereses de la ciudadanía local. Este modelo se basa en un sentido de co-responsabilidad y complementación del Gobierno Local con el Gobierno Central, otorgándosele a los niveles locales mayor autonomía política y rango decisional sobre los recursos y reglamentaciones, lo que se condice con el carácter autónomo de los municipios y con la posibilidad de ejercer la denominada potestad reglamentaria municipal, que se manifiesta principalmente en las ordenanzas (Vial, 2014).

Hoy, las municipalidades cuentan con pocas funciones exclusivas: elaborar los PLADECO y Plan Regulador Comunal, promover el desarrollo comunitario, responsables del aseo y ornato de la comuna, y aplicar disposiciones en materias de transporte, tránsito, construcción y urbanización. Por contraste, las funciones compartidas son muchas más: salud, educación, protección del medio ambiente, cultura, deportes, promoción del empleo, fomento productivo, urbanización, vialidad y seguridad ciudadana, entre otras.

Así, no hay una total nitidez en nuestro ordenamiento sobre si los municipios ejercen de manera exclusiva tanto funciones de Gobierno como funciones de Administración. En nuestra opinión, los municipios en Chile tienen manifestaciones de ambas funciones de manera mixta, presentándose una transición de las meras funciones de Administración hacia las funciones de Gobierno, al adjudicárseles cada vez con mayor permanencia atribuciones de ese tipo.  

Sin embargo, para un tránsito completo desde la administración local hacia un Gobierno Local, en primer lugar se debe hacer verdaderamente efectiva la autonomía municipal, la que se ha convertido en una camisa de fuerza para la gestión local, principalmente por la alta dependencia respecto del Gobierno Central, tanto de un punto de vista administrativo como fiscal (Villagrán, 2014).

También habrá que hacerse cargo de los ingresos municipales, donde hay una relación inversamente proporcional respecto de la amplia diversidad de funciones que se le encomiendan al órgano, en relación a los recursos que se le asignan. Además de ser escasos, dependen en gran medida de la cercanía y capacidad de negociación de alcaldes con las autoridades de turno, además de generar incentivos clientelares perversos respecto de los distintos niveles de gobierno, dejando en evidencia la desigualdad que se produce entre municipios robustos y aquellos que cuentan con menores ingresos, generando mayor desigualdad entre comunas ricas y comunas pobres.

Estas limitantes dificultan e impiden que las municipalidades ejerzan su gestión tal y como se espera de la institución más cercana a la ciudadanía.

Como nunca en la historia de Chile, tendremos la oportunidad de construir nuestro Estado desde abajo y para beneficio directo de las comunidades locales, rescatando las bases fundantes del verdadero municipio, cuyo origen lo encontramos en los cabildos locales y asambleas provinciales de pueblos libres y que hoy se puede llegar a convertir en el Nuevo Municipalismo Chileno.

La Convención Constitucional es la oportunidad para poner en discusión lo anterior, acentuando una descentralización efectiva, que se haga cargo de la alta heterogeneidad de los territorios locales y capacidades institucionales, superando las limitadas autonomías de los municipios y la carencia de recursos para abordar sus múltiples necesidades, consagrando efectivamente el derecho social a la soberanía comunal.

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